Die Offshore-Windenergie unter dem WindSeeG: Struktur und Perspektiven des zentralen Modells

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Titel
Vorwort
Inhaltsübersicht
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Kapitel 1: Einführung
	I. Bedeutung der Offshore-Windkraft im Rahmen der Energiewende
	II. Forschungsgang und Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes
	III. Vorgeschichte und bisherige Entwicklungen des Windenergie-auf-See-Gesetzes
		1. Beihilferechtlicher Ursprung des Ausschreibungsmodells
		2. Entwicklung des Zulassungs- und Fachplanungsregimes für Offshore-Windenergie bis 2016
			a) Einstufiges Zulassungsverfahren und projektakzessorische Netzanbindung
			b) Festlegung besonderer Eignungsgebiete und Einführung der Bundesraumordnung für die Ausschließliche Wirtschaftszone
			c) Maritime Energiefachplanung ab 2011
				aa) Offshore-Netzplan gem. § 17 Abs. 2a, b EnWG a. F
				bb) Vorbereitende Fachplanung nach §§ 17a-d EnWG
					(1) Bundesfachplan Offshore
					(2) Offshore-Netzentwicklungsplan
		3. Einführung des „dänischen“ Modells zum 01.01.2017
			a) Fachplanung mittels Flächenentwicklungsplan und staatlicher Voruntersuchungen
			b) Umriss des Ausschreibungsdesigns in der Ursprungsfassung des WindSeeG
			c) Regelungstechnische Umsetzung und Gesetzgebungsverfahren
		4. Bisherige Modifikationen des WindSeeG
			a) Novelle 2020 und „erster Anlauf“ der zweiten Gebotskomponente
			b) WindSeeG 2023
				aa) Modifizierte Fachplanung
				bb) Zweiteilung des Ausschreibungsverfahrens
					(1) Qualitative Ausschreibungskriterien und Entfall der Marktprämienförderung für zentral voruntersuchte Flächen
					(2) Dynamisches Gebotsverfahren für Flächen ohne zentrale Voruntersuchung
				cc) Besonderheiten im Gesetzgebungsvorgang, insbesondere: Verwerfung des Differenzvertragsmodells
			c) § 72a WindSeeG n. F. zur Durchführung der VO (EU) 2022/2577
				aa) Regelungsanlass und Inhalt des Art. 6 EU-NotfallVO
				bb) Zeitlich begrenzter Verzicht auf UVP und Artenschutzprüfung (§ 72a WindSeeG n. F.)
				cc) Bewertung im Kontext der jeweils betroffenen Vorschriften
Kapitel 2: Raumplanerische Steuerung von Windparkstandorten in der AWZ
	I. Terminologische Grundlagen
		1. Begriff der räumlichen Fachplanung
			a) Planung
				aa) Grundsätzliche Begriffsmerkmale des Plans
				bb) Privatnützige Planfeststellung als Planung?
			b) Raumplanung
			c) Gesamt- und Fachplanung
		2. Planungsstufen und planerische Abschichtung
			a) Vertikale Entscheidungsstufung
			b) Planerische Abschichtung
		3. Die völkerrechtliche Zonierung der Meere
			a) Küstenmeer
				aa) Grundsätzliche Geltung terrestrischen Rechts
				bb) Derzeit geringe praktische Bedeutung des zentralen Modells
			b) Ausschließliche Wirtschaftszone und Festlandsockel
			c) Hohe See
	II. Maritime Raumordnung des Bundes
	III. Flächenentwicklungsplan
		1. Aufstellungsverfahren
			a) SUP-Pflicht
			b) Erste Beteiligungsrunde
				aa) Frühe Beteiligung der Übertragungsnetzbetreiber
				bb) Anhörungstermin
				cc) Abschichtung im Rahmen des Scopings
			c) Zweite Beteiligungsrunde
			d) Erstellung, Bekanntgabe und Fortschreibung des Plans
		2. Spektrum raumplanerischer Festlegungen für Windparkstandorte
		3. Kriterien für die Festlegung von Gebieten und Flächen
			a) Quantitative Vorgaben
			b) Planungsleitsätze des § 5 Abs. 3 S. 2 WindSeeG
				aa) Beschränkung der Abwägungsfreiheit durch konditionale Normstrukturen
				bb) Übereinstimmung mit den Erfordernissen der Bundesraumordnung
				cc) Nichtgefährdung der Meeresumwelt und Anforderungen des marinen Naturschutzrechts
				dd) Funktionsvorbehalt zugunsten des Seeverkehrs
				ee) Funktionsvorbehalt zugunsten militärischer Nutzungen
					(1) Beeinträchtigung der Sicherheit der Landes- oder Bündnisverteidigung
					(2) Verteidigungspolitischer Beurteilungsspielraum des Bundesministeriums der Verteidigung
				ff) Subsidiäre Inanspruchnahme mariner Naturschutzgebiete
					(1) Abkehr von der strikten Ausschlusswirkung mit dem WindSeeG 2023
					(2) Erfasste Meeresschutzgebiete
					(3) Verträglichkeitsprüfung und Subsidiaritätsklausel
			c) Abwägungsgebot
				aa) Grundsätzliches
				bb) Typischerweise betroffene Belange
				cc) Abwägungsdirektiven, insbesondere: Überragendes öffentliches Interesse am Ausbau der Offshore-Windenergie (§ 1 Abs. 3 WindSeeG 2023)
		4. Rechtswirkungen des Flächenentwicklungsplans
			a) Kein Rechtssatzcharakter mangels Außenwirkung
			b) Verbindlichkeit der Gebiets- und Flächenfestlegungen
	IV. Zentrale Flächenvoruntersuchung
		1. Anwendungsbereich und Ziele des Voruntersuchungsverfahrens
		2. „Potenzielle“ Zuständigkeit des BSH
		3. Behördlicher Untersuchungsmaßstab
			a) Vorbereitende Datenerhebung und Dokumentation
				aa) Untersuchung und Dokumentation der Meeresumwelt: Partielle Vorwegnahme des späteren UVP-Berichts
				bb) Schifffahrt
					(1) Neue fachrechtliche Grundlage
					(2) Abkehr von der bisherigen Untersuchungspraxis
				cc) Baugrundvorerkundung, Wind- und ozeanographischer Bericht
			b) Eignungsprüfung im engeren Sinne (§ 10 Abs. 2 WindSeeG)
				aa) Handhabung stufenübergreifend verankerter Planungsleitsätze
					(1) Allgemeine Maßstäbe der planerischen Abschichtung
					(2) Fachrechtliche Entwicklungsgebote und Abschichtungsklauseln
					(3) Weitgehend abgeschichtete Eignungsaspekte
				bb) Insbesondere: Funktionsvorbehalt zugunsten des Seeverkehrs
					(1) Beeinträchtigung der Sicherheit des Verkehrs
					(2) Beeinträchtigung der Leichtigkeit des Verkehrs
					(3) Beurteilungsspielraum des BSH?
					(4) Vorwegnahme verkehrssichernder Auflagen und besondere Bedeutung untergesetzlicher Regelwerke
		4. Rechtsform und Rechtswirkungen der Eignungsfeststellung
			a) Positive Eignungsfeststellung
				aa) Rechtsform und (raumplanerische) Inhalte
				bb) Materieller Charakter als Allgemeinverfügung
				cc) Rechtsfolgen der Inkongruenz
			b) Negative Eignungsfeststellung
		5. Qualifikation als Planung?
	V. Planfeststellung und -genehmigung von Windenergieanlagen in der AWZ
		1. Zuständigkeitskonzentration beim BSH
		2. Verfahren
			a) Einschlägige Verfahrensart
			b) Plangenehmigung von Windenergieanlagen auf voruntersuchten Flächen
				aa) Grundsätzlich „atypisches“ Plangenehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung
				bb) Auswirkungen des § 72a WindSeeG n. F
				cc) Entscheidungsfrist und Bekanntgabe
			c) Planfeststellungsverfahren
				aa) Fachgesetzlich erweiterter Planumfang
				bb) Vorläufige Reduktion infolge des § 72a WindSeeG n. F
				cc) Frist zur Einreichung des Plans
				dd) Besonderheiten der Öffentlichkeitsbeteiligung
				ee) Besonderheiten der Behördenbeteiligung
				ff) Teildigitalisierung des Anhörungsverfahrens in Anknüpfung an das PlanSiG 2020
					(1) Insbesondere: Online-Konsultation
					(2) Verhältnis zur Video- oder Telefonkonferenz
			d) Projektmanager
			e) Antragsberechtigte Vorhabenträger
			f) Beschleunigungspotenzial der Verfahrensmaßnahmen des WindSeeG 2023
				aa) Erweiterter Anwendungsbereich des Plangenehmigungsverfahrens und teildigitalisierte Erörterung
				bb) Verfahrensfristen
				cc) Projektmanager
			g) Beschleunigungspotenzial des § 72a WindSeeG n. F
		3. Materieller Entscheidungsmaßstab des BSH
			a) Vorwegnahme der Planrechtfertigung?
			b) Interne Planungsschranken, insbesondere: Nichtgefährdung der Meeresumwelt
				aa) Normativer Kontext des § 69 Abs. 3 WindSeeG 2023
				bb) Vorerst eingeschränkte Anwendbarkeit infolge des § 72a WindSeeG n. F
				cc) Verschmutzung der Meeresumwelt i. S. d. SRÜ
					(1) Beschränkung auf Folgeemissionen
					(2) Quantitative Erheblichkeitsschwelle
					(3) Geltung des Vorsorgegrundsatzes
				dd) Kein nachgewiesenes signifikant erhöhtes Kollisionsrisiko für Vögel
				ee) Grundtatbestand
					(1) Konkretisierung durch Naturschutzrecht?
					(2) Umfassende Verankerung des Vorsorgeprinzips und extensiver völkerrechtlicher Umweltbegriff?
					(3) Verbleibender Anwendungsbereich
					(4) Fazit: Dogmatisch inkonsistente Regelung mit Novellierungsbedarf
			c) Besonderheiten der naturschutzrechtlichen Prüfung
				aa) Allgemeine Modifikationen des marinen Naturschutzrechts
				bb) Auswirkungen des § 72a WindSeeG n. F
					(1) Keine Prüfung artenschutzrechtlicher Zugriffsverbote für bis zum 30. Juni 2024 gestellte Zulassungsanträge
					(2) Erste Stufe: Anordnung von Minderungsmaßnahmen
					(3) Zweite Stufe: Dezidiertes Kompensationsregime
					(4) „(Keine) Absenkung des bestehenden Schutzniveaus“?
		4. Planfeststellungsbeschluss, Plangenehmigung und Nebenentscheidungen
			a) Allgemeines
			b) Nebenbestimmungen
			c) Einrichtung von Sicherheitszonen
	VI. Zusammenfassung: Wesentliche Merkmale der raumplanerischen Steuerung von Windenergieanlagen auf See
Kapitel 3: Quantitative Steuerung des Anlagenzubaus
	I. Terminologische Grundlagen
		1. Begriff der Bedarfsplanung
			a) Materieller Gehalt von Bedarfsplänen
			b) Abgrenzung zur Verwirklichungsplanung
			c) Formelle, insbesondere gesetzesförmige Bedarfspläne
			d) Gesetzliche Ausbaupfade als Bedarfsplanung?
		2. Regulierung
			a) Begriffsmerkmale
			b) Regulierungscharakter der Förderung regenerativer Energien
			c) Preis- und Mengensteuerung
			d) Einordnung des marktprämiengeförderten Ausschreibungsmodells nach Teil 3 Abschnitt 2 WindSeeG
		3. Bedarfsplanung als Regulierung?
		4. Zieldefinition und Bietparameter
	II. Synchronisierte Bedarfspläne für die Erzeugung und Übertragung von Offshore-Windstrom
		1. Ganzheitlicher Planungsanspruch des zentralen Modells
		2. Bedarfsplanung für Offshore-Windparks
			a) Flächenentwicklungsplan
				aa) Festlegung gebiets- und flächenspezifischer Anlagenkapazitäten
				bb) Zeitliche Maßnahmenplanung
					(1) Festlegung der Ausschreibungs- und Inbetriebnahmezeitpunkte
					(2) Festlegung von Zwischenschritten für den gemeinsamen Realisierungsfahrplan
				cc) Materielle Kriterien für die Flächenpriorisierung
					(1) Abwägungsgebot im Rahmen der Bedarfsplanung
					(2) Abwägungsgrenzen und -direktiven gem. §§ 2a, 5 Abs. 4 und 5 WindSeeG
			b) Voruntersuchungsverfahren
			c) Rechtswirkungen der vorgelagerten Kapazitätsplanung
				aa) Bestimmung der Ausschreibungsvolumina und flächenspezifischen Gebotsmengen
				bb) Entwicklungsgebot für den Netzentwicklungsplan
				cc) Zulassungsebene
					(1) Keine über die Planrechtfertigung hinausgehende Bindungswirkung
					(2) Mittelbare Wirkungen
				dd) Zwischenfazit: Vorwiegend fachplanungsexterne Umsetzung
			d) Einordnung als sektorale Bedarfsplanung
				aa) Flächenentwicklungsplan
				bb) Voruntersuchungsverfahren
			e) Zusammenfassung zu 2
		3. Bedarfsplanung für Offshore-Anbindungsleitungen
			a) Definition der Offshore-Anbindungsleitung und Abgrenzung zu Interkonnektoren
			b) Übergang vom Offshore-Netzentwicklungsplan und Integration in das landseitige Bedarfsplanungsmodell
			c) Aufnahme von Ausbaumaßnahmen in den Netzentwicklungsplan
				aa) Planungshorizont
				bb) Planungsträger
				cc) Grundzüge des Aufstellungsverfahrens
				dd) Inhaltliche Maßgaben für die Übertragungsnetzbetreiber
					(1) Grundsätzliche Methodenfreiheit der Übertragungsnetzbetreiber
					(2) Bindung an die im Szenariorahmen gebildeten Grundannahmen
					(3) Bindung an die Festlegungen des Flächenentwicklungsplans
					(4) Bindung an supranationale Planungsinstrumente
					(5) Beachtung des Abwägungsgebots
			d) Offshore-Anbindungsleitungen im Bundesbedarfsplan
			e) Rechtswirkungen der Bedarfsfeststellung
				aa) Planrechtfertigung
				bb) Raumplanerische Wirkungen?
				cc) Umsetzungspflichten der ÜNB
	III. Regulatorische Mengensteuerung
		1. Systematik des dritten Teils WindSeeG und Verhältnis zum EEG
		2. Grundzüge des Ausschreibungsverfahrens für nicht staatlich voruntersuchte Flächen
			a) Gebotsverfahren
				aa) Bekanntmachung durch die Bundesnetzagentur
				bb) Anforderungen an die Gebote
					(1) Formelle Kriterien
					(2) Materielle Kriterien
			b) Zuschlagsverfahren
			c) Dynamisches Gebotsverfahren und zweite Gebotskomponente
		3. Abweichende Zuschlagskriterien für staatlich voruntersuchte Flächen
			a) Bedeutung des Gebotswerts in Abgrenzung zu § 3 Nr. 26 EEG
			b) Qualitative Zuschlagskriterien
			c) Gewichtung und Bewertung im Rahmen des Punktesystems
		4. Rechtsnatur und Rechtswirkungen des Zuschlags
			a) Qualifikation als Verwaltungsakt
			b) Mengensteuernde Rechtswirkungen
				aa) Anspruchskomponenten und jeweiliger Umfang
				bb) Negative Anreizelemente, insbesondere Pönalen
	IV. Zusammenfassung: Wesentliche Merkmale der Kapazitätssteuerung im zentralen Modell
Kapitel 4: Rechtsschutz
	I. Rechtsschutz im Rahmen der gestuften Fachplanung für Offshore-Windparks
		1. Verortung im System aus konzentriertem und phasenspezifischem Rechtsschutz
			a) Definition und Zulässigkeit konzentrierten Rechtsschutzes
			b) Einordnung des Rechtsschutzes gegen die Fachplanung im zentralen Modell
				aa) Zuständigkeitskonzentration
				bb) Verfahrenskonzentration: Potenzielle Klagegegenstände
		2. Anschlussfrage: Rechtsbehelfe gegen die Zulassungsentscheidung als maßgeblicher Prozessgegenstand
			a) Klagebefugnis: Weitgehend eingeschränkte Drittanfechtbarkeit
			b) Ergänzende Beschleunigungsmaßnahmen des Gesetzes zur Beschleunigung von Verwaltungsgerichtsverfahren im Infrastrukturbereich
	II. Rechtsschutz unterlegener Bieter im Beschwerdeverfahren
		1. Entsprechende Geltung des achten Teils EnWG
		2. Statthafter Rechtsbehelf und Verortung im System der Konkurrentenklagen
			a) Einordnung als Konkurrentenverdrängungsklage
			b) Unterschiede zum Rechtsschutzmodell für Windenergie an Land
		3. Beschwerdebefugnis unterlegener Bieter
			a) Anspruchsziel
			b) Herleitung eines subjektiven öffentlichen Rechts auf Zuschlagserteilung
				aa) Schutznormtheorie und Konfliktschlichtungsformel
				bb) Subjektiv-rechtlicher Charakter der §§ 14–25 und 50–59 WindSeeG
					(1) Normatives Auswahl- und Verteilungsprogramm im Sinne der Konfliktschlichtungsformel
					(2) Einordnung als Berufsausübungsregelungen
					(3) Recht auf gleiche Teilhabe am Wettbewerb
					(4) Unionsrechtliche Gebote der Transparenz und Gleichbehandlung
					(5) Zwischenergebnis: Grundsätzlicher Schutznormcharakter der Ausschreibungsregeln
			c) Kreis der Anspruchsberechtigten
			d) Reichweite der subjektiv-rechtlichen Qualität: Erfasste Normen
		4. Einstweiliger Rechtsschutz
		5. Fazit zum Rechtsschutz im Hinblick auf die Mengensteuerung
Kapitel 5: Struktur und Perspektiven des zentralen Modells
	I. Strukturelle Merkmale des zentralen Modells
		1. Rechtssystematische und planungstheoretische Verortung von Flächenentwicklungsplan und Voruntersuchung
			a) Flächenentwicklungsplan
				aa) Abgrenzung der Planinhalte zu den Inhalten des vormaligen Bundesfachplans Offshore und des Offshore-Netzentwicklungsplans
				bb) Vergleichbare Fachpläne
					(1) Bundesfachplanung gem. §§ 4 ff. NABEG
					(2) Standortauswahlverfahren
					(3) Bundesfernstraßenplanung
				cc) Fazit: Vorbereitende Fachplanung sui generis
				dd) Strategische Planung?
			b) Flächenvoruntersuchung
				aa) Vergleichbare Instrumente
					(1) Vorbescheid
					(2) Antizipiertes Sachverständigengutachten und normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift
					(3) Zwischenergebnis
				bb) Vorbereitende oder durchführende Fachplanung?
		2. Identifizierung der wesentlichen Wirkungsmechanismen
			a) Eng koordinierte Raum- und Bedarfsplanung
			b) Hochstufige Zeitplanung
			c) Mehrstufige Raumanalyse und „strategisches“ Abschichtungskonzept
			d) Interdependenz zwischen Fachplanung und Regulierung
	II. Ausblick: Vorbild einer Fachplanung für Windenergie an Land?
		1. Umriss der Untersuchung
		2. Bisherige Hemmnisse des Windenergieausbaus an Land
			a) Defizitäre Flächensicherung
			b) Fehlende gesamträumliche Steuerung und Abstimmung mit Netzkapazitäten
		3. Lösungsansätze des Wind-an-Land-Gesetzes 2023
			a) Defizite zuvor vorhandener Instrumente
				aa) (Räumliche) Steuerung durch Regulierungsrecht
				bb) Raumordnungsrecht
				cc) Zwischenergebnis
			b) Maßnahmen im Einzelnen
				aa) Vorgabe gestaffelter Flächenbeitragswerte im Rahmen des WindBG
				bb) Integration der Flächenziele in das BauGB
				cc) Flankierende Maßnahmen im Zuge des „Osterpakets“ 2022 und der Durchführung der europäischen Notfall-VO
					(1) Allgemeiner Abwägungsvorrang für EE-Projekte und Standardisierung der Signifikanzprüfung
					(2) Keine Umweltverträglichkeits- und Artenschutzprüfung innerhalb von Windenergiegebieten (§ 6 WindBG n. F.)
			c) Einordnung des gesetzgeberischen Lösungsansatzes in die jüngere Fachdiskussion
		4. Gestaltungsoptionen einer Fachplanung in Anlehnung an das zentrale Modell
			a) Vorüberlegungen
				aa) Berücksichtigung grundlegender Unterschiede zur Situation „offshore“
				bb) Gesetzgebungskompetenz des Bundes
				cc) Entscheidungskomplexität als Maßstab der Verfahrensstufung
			b) Vorhandene Gestaltungsvorschläge
				aa) Zentrale Flächensuche auf Bundesebene
				bb) Zentrale Bedarfsplanung und verpflichtende Gebietsmeldungen der Länder
				cc) Antizipierte Festsetzung von Windparkgebieten durch die Genehmigungsbehörden
				dd) Planfeststellungsvorbehalt
			c) Bewertung und alternative Konzeptvorschläge
				aa) Bundeseigene Flächenanalyse nur hinsichtlich fachlicher Einzelaspekte
				bb) Gebietsmeldungen der Länder und bundesbehördliche Bestätigung?
				cc) Planfeststellungsvorbehalt
				dd) Verknüpfung zwischen Ausschreibungs- und Zulassungsebene?
				ee) Mehrstufiges Abschichtungs- und Evaluationssystem
				ff) Zusammenfassung
		5. Gesamtbewertung und Fazit
			a) Bewertung der fachplanerischen Lösung im Vergleich zum Wind-an-Land-Gesetz
			b) Fazit: Zentrales Modell als Vorbild einer landseitigen Erzeugungsplanung für Windenergie?
Kapitel 6: Schlussbetrachtung und Ausblick
Literaturverzeichnis
Sachregister